东办发[2015]23号

各乡镇党委、人民政府，县直有关单位：

《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》已经县委、县政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

中共衡东县委办公室

衡东县人民政府办公室

2015年8月11日

关于认真做好农村土地承包

经营权确权登记颁证工作的意见

为全面深化农村改革，确保全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作有序开展，按照中发〔2015〕1号、中办发〔2014〕61号和衡办发〔2015〕5号文件精神，现就认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出如下意见：

一、统一思想认识

农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和广大农民切身利益。开展这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。各乡镇、各部门要进一步统一思想认识，站在战略和全局的高度，把它作为全面深化农村改革的重要任务，作为一件必须做好的大事，从农村的实际出发，深刻认识开展土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义，自觉把思想和行动统一到中央、省委、市委的决策部署上来，以高度的政治责任感和历史使命感做实做细这项工作。

二、明确总体要求

开展农村土地承包经营权确权登记颁证，进一步稳定和完善1998年以来农村二轮土地承包关系，着力解决承包地块面积不准、四至不清、空间不明、承包关系不稳、档案不健全不规范等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护；建立健全土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化，加强土地承包经营权确权登记成果应用，更好地服务于现代农业和新农村建设。总体上要确权确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用，切实保障农民土地承包权益。具体目标：2015年全面开展确权登记颁证工作，全面完成确权技术招标；各乡镇要在2015年12月31日前完成调查摸底、资料收集、外业作业、登记公示等工作，2016年8月31日前完成查漏补缺、农户签字确认、完善承包合同，建立登记簿，资料归档等工作；2016年12月31日前完成数据库和确权登记管理系统的建立，完成自查自检、衡阳市预检，2016年12月迎接湖南省验收。

    三、把握政策原则

1.保持稳定。坚持现有农村土地承包关系稳定并长久不变；保持二轮土地承包合同基础和起止年限不变。严禁借机违法调整和收回农户承包地。妥善解决历史遗留疑难问题，避免产生矛盾纠纷，确保农村和谐稳定。

2.依法规范。严格按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规规定的登记内容、程序和相关技术要求，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。充分调动农民群众积极参与确权工作，确权中的重大事项均需经本集体经济组织成员民主讨论决定，坚持公开、公平、公正、民主协商，充分尊重群众意愿。

3.确保质量。坚持进度服从质量，土地承包经营权确权登记颁证事关长远，要做细做实，确保质量。要根据各地实际，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。

4.分级负责。强化属地管理，层层落实责任。县级主要承担组织协调指导责任；乡镇、村两级对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责，承担组织实施责任，是确权登记颁证工作的关键主体，主要负责人要亲自挂帅，精心组织，全面落实。

 四、抓住工作重点

   （一）确权调查，保障农户土地承包经营权益

1.确权范畴。对农村集体经济组织内部实行家庭承包经营的耕地，即第二轮承包耕地，全面开展确权登记颁证工作。对采取招标、拍卖、公开协商等其它方式承包的机动地（耕地）、园地、农林牧渔场、“四荒地”等农村土地，开展土地承包经营权现状调查登记，不进行确权颁证。山塘、河坝、灌排机埠、渠道等小型农田水利设施属集体公共设施，所占集体土地不进行确权登记颁证。对进行土地承包经营的国营农场等类似性质的地方，暂不进行土地确权登记。对辖区内涉及军事机密等国家重点管控区域周边的农村土地，根据实际情况，依法依规采取实地测量等措施开展确权登记颁证工作。

2.确权调查。认真开展农户土地承包经营权现状调查，全面清理土地承包台账、合同、登记簿等档案资料，结合国土二调成果，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，进一步查清承包地块面积、四至、空间位置、承包经营权共有人等，通过群众认可、公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。

3.确权要求。在二轮土地承包合同、证书和集体所有权确权登记成果基础上，开展土地承包经营权确权登记颁证工作，严禁打乱重分，更不能推倒重来；本次地理信息技术测绘面积大于二轮承包登记面积的，只要四至边界清晰，承包权属没有争议，换证登记面积以本次测绘面积为准，承包关系不变；涉农惠农补贴暂不与本次确权登记面积挂钩，维持现状不变；对承包面积争议较大，多数群众要求实测的，实测面积经公示后据实登记；对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，依法予以纠正；对存在争议和纠纷的，先依法解决矛盾后再予以确权登记颁证；林权证与本次土地承包经营权确权登记存在交叉登记、重复登记的，应以《退耕还林条例》有关条款、土地承包合同、林地承包合同或（山林）纠纷最终处理文书为依据，尊重农民意愿，依法进行登记。土地承包经营权证书由县级人民政府向承包方颁发。

   （二）登记颁证，建立土地承包经营权信息管理系统

1.建立登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县经营管理局建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。同时根据依法变更、注销的情形，由承包农户自愿提出变更、注销登记申请，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。

2.颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。承包经营权证书载明户主或共有人，要体现男女平等原则，切实保护妇女土地承包权益。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体土地股权证。

3.建立数据库和确权登记管理系统。充分利用现有资源，建立中央和省市县四级互联互通的土地承包经营权信息应用平台，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。土地承包经营权登记信息资源实行有关部门共享。

（三）依法依规，妥善处理有关确权矛盾纠纷

对工作中出现的问题，凡现有法律法规和上级文件精神明确规定的，要严格按规定执行；尚未作出明确规定的，要依照有关法律法规和上级文件精神，结合实际和尊重农民意愿妥善处理。

1.土地权属争议问题。相关部门要充分协调，在尊重集体经济组织和农户意见的前提下，经核实确认再确权登记颁证，一时难以界定确权的，待矛盾争议解决后再确权登记颁证。

2.证、帐、地不相符问题。要在坚持农村二轮土地承包关系、承包地块及四至边界不变的前提下，对农村集体土地所有权面积与地类确认，农户承包地确认有误差的，重新核查确认。

3.二轮土地延包遗留问题。农村二轮土地承包关系没有明确到户的，要明确到户；未签订承包合同或合同丢失、残破的，要补充完善；四至边界未明确的，要予以明确。

4.自留地和自行开垦土地问题。已纳入承包地并没有争议的，继续作为承包地登记，未纳入且有争议的不予确权登记，但要按实际面积登记在册。

5.其他情况问题。在承包期内，村、组范围内公益设施建设等占用的承包地，采取集体经济组织及其成员认同的方式予以确权登记；对纳入农村集中供养“五保”老人承包地的处置问题，在充分尊重承包人意愿的基础上确认登记；对土地整理后的承包地，在没有争议的前提下，按现有的四至和承包关系确权到户。

（四）完善档案，规范土地确权登记资料归档

对农村土地承包清册、工作台账、土地承包合同、土地承包经营权登记簿、调查表、公示表、工作底图、鱼鳞图及相关文件档案和资料信息，要全部归档整理，确保农村土地承包档案和资料信息完整、齐全、准确。

五、细化工作步骤  

（一）准备阶段

1.确定技术单位。根据我县实际情况，确权工作分若干个标段实施。通过政府采购公开招投标，确定技术单位负责我县确权工作的技术支持。各技术单位要制定技术方案，严格按照中央、省统一的技术标准执行。

2.制定工作方案。各乡镇要结合本地实际制定相应的工作方案，确保农村土地承包经营权确权登记颁证工作有序推进。

3.做好宣传动员。大力宣传确权登记颁证工作的重要意义和相关法律法规政策，做到家喻户晓，人人皆知，充分调动群众参与的积极性。县经管局要制作宣传视频、工作手册，印发宣传资料，通过电视、报刊等媒体进行广泛宣传。各乡镇要通过召开会议、印发宣传标语、宣传资料及群众喜闻乐见的方式，广泛宣传党的现行农村土地承包政策。

4.抓好业务培训。分级组织开展农村土地承包经营权确权登记颁证相关法规政策和业务培训，提高工作人员的政策水平和业务素质，确保工作质量。县里要抓好乡镇业务骨干的培训，乡镇要抓好村组业务骨干的培训。要抽调熟悉农村工作、了解农村政策的县乡干部组成工作组和督导组到乡镇、村驻点帮助工作。

（二）实施阶段

1.确权登记。充分利用国土部门最新工作底图、“全国第二次土地调查”确权成果等土地调查资料和农村集体土地所有权确权成果，以农村土地一、二轮承包为基础，严格按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》、《农村土地承包经营权要素编码规则》、《湖南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术方案》等标准实施。主要采取“三步工作法”：

第一步，摸底制图。开展入户摸底调查，即发包方、承包方、承包地块调查，形成摸底调查基本信息表；以农户目前实际承包耕作的丘块和土地二轮延包的原始登记承包数据为依据，在国土部门1:2000影像图的基础上，形成确权登记工作底图。

第二步，调查指界。根据工作底图和摸底调查基本信息表，开展权属调查，根据调查情况填写发包方、承包方、承包地块调查表。利用地理测绘信息技术，查清承包地块现状及空间位置等信息，在工作底图上加工制作调查草图，结合现场指界确认，通过地理信息技术计算承包地块面积，将承包地块面积、四至及空间位置等信息矢量化。

第三步，公示确认。公示、勘误修正，再次公示，无误后，由农户签章确认，制作地块分布图，形成规范的确权登记数据，完善承包合同，建立登记簿，开展资料整理归档。

2.颁发证书。根据土地承包合同和农村土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，通过省市检查验收后，根据农户申请，由县人民政府适时颁发证书。原已发放的土地经营权属证书收回销毁。

3.信息管理。确权登记颁证的数据和资料，由县经管局建立符合全省统一标准的县农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，并与全省农村土地承包管理信息系统互联互通，开展土地流转、土地承包经营纠纷仲裁、土地经营权抵押担保等管理服务。加强土地承包经营权确权登记颁证成果保密管理，保护土地承包权利人的隐私。

（三）总结验收阶段

各乡镇要认真总结农村土地承包经营权确权登记颁证工作，及时组织自检，查找问题，及时整改。凡档案验收不合格的，确权登记工作不得组织验收。在各乡镇自行检查验收的基础上，县政府将组成考核验收组对各乡镇确权登记工作进行预检，预检合格后，报请衡阳市、省里验收。

六、强化保障措施

（一）加强组织领导

成立衡东县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组。由县委书记程少平任政委，县长廖义智任组长，丁秋文、刘敏、夏长安、何岳峰任副组长，县委办、组织部、宣传部、政府办、县委督查室、政府督查室、监察局、公安局、财政局、国土局、农办、农业局、林业局、水利局、法制办、司法局、信访局、档案局、妇联、经管局等部门为领导小组成员单位，负责全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案制定、政策研究、组织协调、综合管理、指导服务和督查考核。领导小组下设办公室，办公地点设县经营管理局，由政府办副主任刘国荣兼任办公室主任，负责日常工作。各乡镇要成立专门工作班子，并明确实行党委、政府主要领导负责制，层层明确任务和职责，严格管理，狠抓落实，为确权任务顺利完成提供组织保障。

（二）明确部门职责

按照中央、省、市的要求，要建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制。各有关部门要密切配合，切实改进工作作风，提高服务效率，组织动员各方面技术力量，参与确权登记颁证工作，形成工作合力。

经管局承担牵头职责，负责政策研究、综合协调、组织实施和工作指导；

财政局要负责统筹专项经费安排和使用监管；

国土局负责免费提供1：2000正射影像图或最新符合精度要求的工作底图、农村集体土地所有权确权登记等成果资料，并配合做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产登记工作的有效衔接，并给予技术支持；

公安局负责免费提供土地承包农户的户籍资料、农户家庭成员身份证号码等；

农业局要协助做好农田性质确定等相关工作。

水利局要负责指导小型农田水利设施受益范围界定工作。

法制办、司法局要负责提供法律法规咨询服务，保障农村土地确权登记颁证工作依法推进。

档案局要负责指导建立档案管理制度，做好承包土地确权登记颁证资料归档管理工作，加强土地承包管理档案归属、流向的统筹。

组织、宣传、监察、信访、农办、农业、林业、水利、国土、妇联、经管等部门要按职责依法做好土地纠纷调处及相关服务工作。

（三）保障经费落实

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，不得向农民收取费用。为保障这项工作顺利进行，中央财政按每亩10元标准予以补助，省财政按1：1予以配套补助，中央和省财政补助后存在的经费缺口，县财政要纳入预算。补助资金实行包干使用，专款专用，按工作进度分期拨付。县财政要设立专户，并加强专项资金的监管，专款专用，确保工作有序开展。任务完成验收合格后，县财政对乡镇、村予以补助。

（四）加强督查考核

农村土地承包经营权确权登记颁证工作要纳入全县深化改革、乡镇综合目标管理绩效考核和党政主要领导实绩考核的重要内容。实行“三挂钩”，即工作进度及成效与年度目标管理绩效考核挂钩、与经费拨付挂钩、与农业项目安排挂钩。制定确权登记颁证工作考核办法，与各乡镇签订相应的专项目标管理责任书。认真落实土地确权登记颁证工作定期上报制度，建立定期督查通报制度，建立健全土地确权登记工作完成情况逐级报告制度。县委办、政府办、监察局、县委督查室、政府督查室要成立专项督查组，切实抓好督促、检查、考核工作。县领导小组及各乡镇要对确权颁证各阶段的工作情况及时进行调度，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，将矛盾解决在萌芽状态，确保确权登记颁证工作平稳有序，维护社会和谐稳定。

（五）强化经管体系建设。要充分利用确权登记成果，尽快开展面向社会公众、面向市场的高效便民服务，促进土地经营权规范有序流转。经营管理部门承担具体业务工作，要切实加强经营管理机构队伍建设，认真研究解决基层农村土地承包管理机构、人员编制、工作经费等问题，及时充实力量，强化工作保障，以确保土地承包、土地流转、土地纠纷调处等事关民生的公益性服务落到实处。