县级规范性文件备案审查工作的思考与探讨

    对规范性文件进行备案审查，是随着我国人民代表大会制度的建立而逐步发展和完善起来的一项法定的监督工作。自《湖南省规范性文件备案审查条例》施行后，全省各级人大按照省人大的安排，启动了规范性文件备案审查工作，取得了一定成效。从县级规范性文件备案审查工作开展情况来看，目前还存在诸多问题和制度的不足，本文将结合县级贯彻实施《湖南省规范性文件备案审查条例》的工作实际，在剖析问题和不足的基础上，对如何使这“久藏深闺”的规范性文件备案审查工作走向实际，发挥其应有的作用作一些初步探讨，与大家一起商榷。

    一、规范性文件备案审查工作存在的主要问题
    1954年宪法首次规定了人大对规范性文件备案审查制度，1982年宪法对各级人大审查规范性文件作出了明确的规定，地方组织法和立法法及监督法在1982年宪法基础上，把“久藏深闺”的规范性文件备案审查工作唤出启动，经过20多年的发展，规范性文件备案审查工作现已形成了比较完善的法律制度，各地都制定了相应的规章或办法。尽管如此，但在实际工作中，还是暴露了很多问题与不足。

   （一）宣传不到位，思想认识不足，备案审查工作没有摆到应有的位置
对规范性文件备案审查是法律赋予地方人大的职权，及时报备规范性文件，自觉接受审查与监督，是各级政府应当履行的法定义务与职责。在实际的工作中，由于对此项工作的宣传较少，广大人民群众不知道规范性文件备案审查工作，他们不仅不知道人大有权审查规范性文件，更不知道公民有对问题文件申请审查的权利。最令人尴尬的是，一些领导、干部都认为人大设立规范性文件备案审查机构是多余的。他们认为，政府及其办公室的文件是由政府法制部门把关，已经领导签发，再在人大设置这一机构，是多此一举，完全不必要的。就连人大内部也有人认为这是一项无关紧要、可有可无、可干可不干的工作，没有把它摆到重要位置。有的工作人员以法律规定不具体为由，不去认真实践探索，使这项工作长期处于停滞不前的状态。
    （二）文件报备不及时，延误审查时间，影响审查工作的效率
规范性文件报备是规范性文件审查的前提，如果规范性文件迟报、错报、漏报、瞒报，势必影响文件审查工作的效率。《湖南省规范性文件备案审查条例》对规范性文件的报备时限作了具体的规定，但文件报送机关对报送审查工作不够重视，不催不报，迟报、漏报、瞒报现象比较突出。如有的文件制定实施了八、九个月才报备；有的文件则是在多次催促下才报送。对2001年清理后，至2008年9月30日的规范性文件，有效期已满，确需继续执行，又被确定为继续有效应当重新报备的，也不重新报备。特别是一些涉及部门收费等利益的文件，还存在有意漏报或瞒报现象。
   （三）报备的文件资料不齐全，提供依据不规范，影响审查工作质量
报送备案审查的文件资料一般应包括备案审查报告、规范性文件正式文件、起草说明及规范性文件制定的法律法规依据等材料，连同规范性文件的电子文本，一并报送人大备案审查。但在实际报备工作中，报送机关没有严格按规定报送，大多数文件起草说明不够具体，起草说明往往只提供所依据的某部法律法规，没有说明制定文件所依据的具体条款。还有部分文件提供的依据不是法律法规、地方性规章，而是不能作为依据的市、县规范性文件，报备依据混乱。这些现象的存在，直接影响了审查效率和质量。
   （四）少数文件制定把关不严，报备审查体制不顺程序不畅，规避审查现象存在
受利益驱动，往往在涉及收费这一块的文件中，有的文件出现纰漏，甚至超越权限。党政联合发文依然存在，大凡涉及部门收费等利益的文件，要么以党政联合发文的形式发布，要么就干脆以部门红头文件形式发布。对前者，人大不好把握，处于比较尴尬局面；对后者，部门文件不在人大审查范围之列，成为监督的“白区”。有的规范性文件制定的依据明显失效。如我们在审查的某项目审批手续办理和收费工作的文件时，该文件中有两个收费项目的制定依据都是2005年12月31日已失效的省规范性文件。报备审查体制与程序不顺畅。就县级人大规范性文件备案审查工作机构设置及人员配备来说，其机构级别为副科级，只配备1名负责人，不另配工作人员，与工作性质及任务不相称。在工作上，与人大这一机构经常联系的政府工作部门是县政府办公室（厅）和县政府法制办，而他们都是独立的正科级机构，机构级别不相称，为工作的衔接和审查监督带来很多不便。从报送备案的情况来看，报送机关需多次督促才报送备案。有的文件一旦经审查发现依据不全，或依据无效，或存在明显瑕疵被退回补充依据要求再报后，制定机关为维护收费等利益，就以找不到原始依据等理由拖延迟报，有的甚至漏报、瞒报，规避审查。
   （五）备案审查程序周期过长，难以达到有错即纠的实效
规范性文件备案审查程序从时间上划分一般包括规范性文件的报备、规范性文件的审查和规范性文件的处理三个基本阶段。按照《湖南省规范性文件备案审查条例》规定，规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案；审查时限为自收到对规范性文件的审查要求或者审查建议之日起三个月内审查完毕；对问题文件，文件制定机关应当自收到规范性文件的书面审查意见后二个月内研究是否修改或者废止。在理论上，一件文件从报备到处理完毕的时间是6个月，而在实际工作中，对规范性文件最终作出处理决定的时间则更长。笔者认为，政府在发布规范性文件后的临近30日内才将文件报送审查，审查部门收到文件或许来不及审查，或在审查后要求自行修改时，可能某项工作就已经造成不良后果，有的工作甚至已经执行完毕。假如某规范性文件有明显的违法内容，执行时反映的问题比较多，审查部门再行使法定的撤销职权，必定是“马后炮”，“亡羊补牢，牢已空”，因规范性文件违法或不适当造成的不良影响往往已经发生，甚至已给公民、法人或其他组织造成难以挽回的损失。
   （六）审查救济措施缺乏刚性，可操作性不强
人大对规范性文件的备案审查，是一种后监督方式，被审查的文件都是已经实施的文件，也就是说，人大的备案审查并不是规范性文件生效的要件。对审查中发现违法或不适当的情况，人大审查机构只能依程序要求制定机关自行修改或废止。尽管规定了文件制定机关收到规范性文件书面审查意见后，对拒不修改或者废止的，人大可以启动撤销程序。这样的规定显然过于简单，按此操作，难以做到有错必纠。而且现实中制定机关采取的纠正方式一般为修改文件后重新发布，或废止文件，或宣布文件失效等。然而，这会产生一个严重的法律问题，因为文件的修改、废止或者宣布失效之日起发生法律效力，对此前依据该文件作出的具体行政行为并无溯及力，由此导致已经发生的如收费、罚款等违法的具体行政行为，不能据此予以纠正。而且在实际工作中，对真正应责令自行修改或撤销的文件，制定机关拒不执行时，大多难以启动撤销程序。
   （七）规范性文件审查的范围过窄，不能全面杜绝问题文件
根据现有的法律，有关基层人大审查规范性文件的规定包括：《宪法》第99条规定，县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定；第104条规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。《地方组织法》第8条规定，县级以上地方各级人大有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第88条第5项规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；第89条第4款规定，地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案。《湖南省规范性文件备案审查条例》第3条第3、4项规定，县级以上人民政府向社会公开发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件，以及县级以上人民政府办公厅(室)向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件，应当报送本级人大常委会备案……。从这些规定来看，被列入县人大备案审查的规范性文件仅限于县人民政府及其办公室（厅）制定的规范性文件，县政府工作部门（局）的规范性文件不在人大审查范围内。那么，在实践中，县人大仅仅就局限于对这些被冠以县政府及其办公室（厅）名义颁发的文件，显然是不够的。以我们衡东县为例，一年内备案审查的以县政府及其办公室发布的文件只有二十件左右，文件数相当少。而县政府工作部门（局）颁发的有关全局性的意见、办法、规定、实施方案、实施细则等却不下几十个。政府工作部门是代表政府行使职权，尤其是在县一级政府中，大多是由县政府工作部门（局）在具体履行行政执法及管理等活动，他们所颁发的文件多是涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件，但因都是由政府工作部门（局）直接制定发布的部门文件，其中有相当部分文件就是为了保护部门利益制定，存在有违法或其他不合理情况，群众投诉最多的往往也是这类文件。可这部分文件没有纳入人大备案审查范围，即使有群众提出审查意见，人大也不能进行审查，达不到全面审查监督的效果。如去年，一公民对某部门文件提出审查申请，并提供了违法的法律依据，但因该文件是部门文件，不属于人大规范性文件审查范围，只好作出不予受理的决定。今年，有群众反应一件由政府工作部门红头文件发布的关于提高水费收缴的文件，该文件在制定前进行了听证，听证时普遍反对提高水费价格，而所颁发的文件并没有采纳听证意见，群众意见很大，投诉申请审查时，又因该文件是政府部门规范性文件，不在人大审查之列，也未能受理。

    二、加强和完善规范性文件备案审查工作的几点建议
    针对当前规范性文件备案审查工作所存在的问题，笔者建议从以下六个方面不断加强和完善。

   （一）提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识
提高认识，是规范性文件备案审查工作得以顺利开展的前提。要改变对规范性文件备案审查工作可有可无、无足轻重和停滞不前的状态，地方各级人大首先必须提高对建立健全落实规范性文件备案审查制度重要性、紧迫性的认识。要认识到加强规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大的职权，是维护国家法制统一的需要。对规范性文件进行备案审查，不但是现代民主政治的必然要求，而且是促使国家机关依法办事，保障宪法和法律正确实施的需要，更是坚持党的领导，推进法治政府建设的需要。地方国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能及时制止行政执法中存在的偏差，确保法律法规的正确实施，维护人民群众的利益。各级政府要充分认识规范性文件备案审查工作的重要意义，切实履行职责，做好相关工作，自觉接受审查监督，并创造条件保障规范性文件备案审查工作有序、有效开展，促进依法行政。
    （二）理顺关系，健全和完善报备审查工作机制
规范性文件备案审查工作，不但需要党委的重视和人大自身的重视，还需要政府及有关部门配合。做好这项工作，首先，要理顺党委、人大、政府三者之间的关系。党委与政府联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法，在特定的历史时期，这种模式对加强党的领导发挥了积极的作用，但置于当今依法治国的大背景下，其弊端也日益突显。所以，为使党的方针不折不扣地贯彻，实现政令畅通，党委应转变执政方式，进一步理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，要有效限制、减少直至杜绝党政联合发文现象，保证国家监督体制顺畅。其次，政府应切实履行规范性文件报备职责，自觉主动接受审查监督。文件制定机关要严格把好规范性文件质量关，建立规范性文件项目规划制度，全面论证，从严控制发文数量，防止执法扰民现象。文件内容不仅要符合上位法，而且互相之间要协调一致，避免冲突。制定文件的依据应详实具体。报备时，应按规定，提供详细依据连同正式文本在规定时间内报备。再次，要全面审查，着力提高审查工作质量和效率。人大要继续健全和完善审查制度，依法严格审查。备案审查机关要通过开展备案审查工作，发现并指出报备文件存在的问题，指导和帮助报备机关改进规范性文件起草、报备工作，提高规范性文件的起草质量和制定水平。坚决贯彻有错必纠的原则，确保法律法规和规章的正确实施。对经审查存在违法或不当内容的文件，应发出备案审查意见书，指出其存在的问题，并根据相关规定，责令限期修改或废止。对拒不纠正或无故拖延的，要启动撤销程序，坚决依法撤销。
    （三）加大宣传力度，让更多人民群众自觉参与监督
《湖南省规范性文件备案审查条例》第九条规定，除县级以上人民政府、人民法院、人民检察院之外的其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民对规范性文件可以提出审查建议。但由于规范性文件备案审查工作启动不久，宣传面不广，力度不大，知晓率不高。在实际工作中，其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民对规范性文件概念模糊不清，他们不知道自己有建议审查的权力。因此，应扩大宣传面，深入宣传。要以广播电视、报刊杂志、网络等主要媒体为载体，实行立体宣传，还可以结合实际，采取张贴横幅标语、开展咨询活动等形式，进行多样宣传，让更多的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民共同参与监督。
    （四）进一步细化规范性文件审查制度，规范审查流程
规范性文件审查是一项严肃、涉及面广、程序严密的监督制度。要保证这项工作落到实处，一是必须对一些审查制度进行细化，进一步明确规范性文件的内涵。对县级规范性文件备案审查工作来说，要结合县级政府的工作特点和县级人大备案审查监督工作的实际，适当调整县级人大对规范性文件的审查范围，让报备与审查机关好把握。在县一级政府，很多工作是由县政府工作部门（局）直接管理执行，县政府的一些抽象行政行为也往往是由其相应的工作部门（局）以实施办法、工作方案、实施细则等部门红头文件具体化，并予以贯彻实施。在这些文件当中，就不乏违法或不合理情况。笔者认为，县级人大不应该只对县政府及其办公室的几个决定、命令及少数规范性文件进行审查，对规范性文件审查权的范围应进一步延伸，凡是涉及全局性的、与人民群众切身利益密切相关的具有规范性内容的 “红头文件”，都应该纳入人大备案审查的范围。县级政府的工作部门（局）是代表政府履职行权，其规范性的红头文件也不能例外。二是对受理、审查、处理时限不宜拖得太长，应予以修改。三是对迟报、漏报和瞒报行为，以及不按审查意见自行修改或废止的责任如何追究，也应作出比较具体、操作性强的规定。
   （五）加强业务指导培训，制作统一审查工作管理模式
湖南省人大系统对规范性文件进行备案审查始于2008年。目前，该项工作尚处于摸索阶段。据了解，全省各级人大审查机构的设立归口不一，有的设在办公室，有的设在内务司法工作委员会。同级人大的规范性文件备案审查机构，级别也不一，配置的工作人员数不一。对规范性文件的报备、受理、审查没有统一的工作流程管理模式，报备、受理、审查的文书格式不一，各地对规范性文件的受理范围也不尽相同，对有的文件中的问题难以把握时，上级人大也没有明确的指导性意见等，这些对工作的开展带来了诸多不便。因此，建议省人大制定统一的报备、受理、审查处理的工作流程管理模式、文书格式，这样才便于上下级人大之间进行工作衔接。
   （六）加强审查机构和队伍建设，增强监督保障与活力
切实加强审查机构和队伍建设是做好规范性文件备案审查工作的重要保障。根据现行工作特点和需要，应加强审查机构建设。随着形势的发展，规范性文件备案审查工作的任务也越来越重，就目前县级人大常委会的机构设置和人员配备而言，  难以适应工作需要。建议从组织机构、人员力量上加以保证，从体制上、机构上进行根本性的调整和改革。建议机构独立设置，统一机构规格级别，配备相应的专业人员。上级人大应多为下级人大规范性文件备案审查工作人员提供学习培训和交流的机会与平台。建议省、市人大多举办规范性文件备案审查工作业务培训班，组织相关工作人员进行业务交流、学习培训。目前，有的省市人大规范性文件备案审查工作起步早，制度比较完善，工作流程、管理经验等值得借鉴，可在适当时候，组织相关工作人员考察学习。负责规范性文件备案审查的工作人员更应自觉加强学习，提高自身素质与业务水平，适应工作需要。(作者：朱文华)